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人大工作行政化现象及对策初探
2011-11-7 11:16:17
      近年来,随着民主政治建设的进一步推进和社会主义法制的进一步完善,各级人大常委会在经济社会发展中的地位和作用日益凸显,人民群众对人大的期望值越来越高,对人大工作实效性和效率性的要求越来越严。为顺应这种新形势、新变化、新要求,各级人大常委会不断改革创新,对人大工作的方式方法进行了一些有益探索,推动了人大工作的健康发展。但同时我们也应清醒地看到,一些地方程度不同地出现了人大工作“行政化”的趋向,我们务必引起高度重视和警觉。
      人大工作“行政化”的表现
      所谓人大工作“行政化”,是相对人大工作“民主集中制”的基本原则而言的,指的是人大工作中出现的以“一人”意见代替集体意见,或按照领导个人的意志开展工作、决断事项等现象。作为国家权力机关的各级人大,遵循的是少数服从多数的民主集中制原则,人民代表大会及其常委会议事时应当按照绝大多数组成人员的意志作出决断,不能按照少数人或人民代表大会主席团成员和人大常委会领导的个人意图决断。而在我国现行的国家体制中,行政机关实行行政首长负责制,即行政首长对重大事务及日常行政事务拥有最后决定权,并由行政首长独立承担责任。行政首长在作决策之前虽然应进行民主讨论,但却可以不按照少数服从多数的民主集中制原则决断。
      工作议题选择的行政化。有的地方不是严格按照有关法律法规规定的程序来确定人大工作议题,而是由人大常委会主任或主任会议,有的甚至是由人大常委会相关工作机构来安排。如重大事项的讨论和决定,讨论什么事项、作不作决定决议,要看人大常委会主要领导的意思。听取和审议“一府两院”工作报告,不是按监督法规定的六种形式来确定,而是以人大常委会领导的注意力和个人看法来取舍等等。
      工作程序安排的行政化。有的地方在会议日程安排上,以改进会议为名,不断压缩人代会、人大常委会会议会期,短短几天既要听取和审议相关工作报告,又要提出议案建议,常常是有了听报告时间,没了提议案建议时间;有了提议案建议时间,又没了审议时间。有的地方在会议议程设计上,有正职发言的时间,没有副职发言的时间;有副职发言的机会,没有普通代表和委员发言的机会,人代会代表团会议和人大常委会分组会议变成了“工作安排会”、“工作汇报会”。
      工作制度设计的行政化。有的地方制定相关制度时,对调整工作岗位的代表实行劝辞。根据我国法律,人大代表只对选民或选举单位负责,代表履行职务的好坏、称职与否,能否及时反映选民的意愿、代表选民的利益,只能由选民或选举单位来评判,任何第三方都无权评价。而在“建议辞职”模式下,代表该不该辞职,都是人大常委会在发挥主导作用,有用行政手段管理人大代表之嫌。有的地方规定,人大常委会审议意见不是经人大常委会会议审议决定,而是由人大常委会领导同志签发,交“一府两院”办理,有代行人大常委会职权之嫌,等等。人大工作“行政化”原因分析。
      对人民代表大会制度认识不到位。一是对人大与“一府两院”的关系及职责认识不清。人民代表大会制度作为我国的根本政治制度,规范了人大机关、行政机关和司法机关的职权范围。人大根据党的主张和人民的意愿,通过制定法律、作出决议,决定国家的大政方针。政府根据人大制定的法律和通过的决议,依法行政。法院、检察院根据人大制定的法律,公正司法。人大统一行使国家权力,要尽职尽责,但不能越俎代庖,不能代行行政权、审判权、检察权。国家机构的这种合理分工,既可以避免权力过分集中,又可以使国家的各项工作协调有效地进行。但有的地方人大工作者对人民代表大会制度认识不清,对自己的职责认识不清,认为只有从事具体行政工作才有成就感,才能得到群众的认可,因而甘愿“种别人的地,荒自己的田”。二是对人大工作的基本原则认识不清。人大工作的基本原则是民主集中制,是集体行使职权,即集体有权、个人无权。一些转岗到人大的领导同志的思想和工作方式很难及时转变过来,难免不自觉地以个人意志代替集体意志。
      人大工作法制体系建设不到位。长期以来,着眼于推进经济社会发展的需要,我国的立法侧重于关系改革发展稳定的法律法规,而人大履职的法制体系建设则比较滞后。人大的职权、工作职责、工作程序等散见于宪法、地方组织法等法律法规之中。这些法律法规大多重实体,轻程序,操作起来比较困难。同时,一些与人大履职关系密切的法律法规,如讨论决定重大事项、人事任免等相应规定,以及人大相关工作的程序法等均未出台,使人大履职缺乏相应工作规程,只好借助行政机关的工作规程。此外,人大工作制度建设跟不上人大工作需要,缺少周密的部署和安排,实施起来随意性大,也不可避免地存在“行政化”倾向。
      人大组织建设不到位。首先,人大常委会内设机构设置和人员编制不能满足人大工作需要,尤其是市、县一级,大多是五六个工委、十多个编制,基本上是一个工委一名工作人员,对应“一府两院”上百个工作部门,工作状态可想而知。其次,在人大干部配备上,干部大多是从党政部门单向流向人大常委会机关。一些同志从党政部门转岗到人大岗位后,工作方式方法未能及时转变,常用行政管理的手段来做人大工作。一些较年轻的人大领导,也因为“进得来,出不去”,影响了工作积极性。再次,在干部提拔使用和政绩考核上,重经济社会发展,轻民主法制建设,人大机关部分干部要抽出部分时间和精力参与党委、政府中心工作和某些具体工作,往往导致人大工作“行政化”。
      防范人大工作“行政化”的对策
      人大是国家权力机关,也是民意机关。独立的地位和独特的工作方式,是人大获得权威的基础。人大工作“行政化”既违背了“民主集中制”的法定原则,又很容易使人大丧失自己的独立性,这对于人大机关而言无疑是不利的。人大工作“行政化”是人大工作者必须谨慎面对和认真解决的一个问题。
      增强坚持人民代表大会制度的自觉性和坚定性。坚持和完善人民代表大会制度,是发展社会主义民主政治、建设社会主义政治文明的重要内容。人大常委会要切实加强对人民代表大会制度的学习和宣传,深刻领会人民代表大会制度的基本内涵,正确处理人大常委会与“一府两院”的关系,努力形成既独立负责,又分工合作的良性工作格局。要牢牢把握人大工作的独特方式,坚持依照法定程序,按照民主集中制原则,集体行使权力。无论是制定和修改法律,决定重大事项,行使人事任免权,还是开展监督工作,都必须充分发扬民主,严格依法按程序办事。在审议和决定相关事项的过程中,要让每一位组成人员充分发表意见,实行一人一票,按照多数人的意见作出决定,保证人大及其常委会依法行使的职权能够更好地集中人民的共同意志,更好地维护最广大人民的根本利益。
      健全和完善人大工作机制。人大常委会要不断推进人大组织制度和工作制度建设,进一步完善适合国家权力机关特点的、充满活力的组织制度和运行机制,促进人大工作的制度化、法制化、规范化。要加强人大工作法制体系建设,积极出台保障人大行使职权、规范人大履职程序的各项法律法规,用法律保障和约束人大履职行为,确保人大工作有效开展。要健全完善人大常委会和主任会议议事规则,规范人大工作机构工作制度,进一步发挥人大工作机构的作用。要完善人大理论研究的有关制度,认真研究人大工作面临的新情况、新问题,有针对性地提出改进人大工作的意见,发挥人大理论研究机构的参谋助手作用。
      加强和改进人大建设。要根据人大所承担的任务和工作需要,合理设置人大内设机构,安排必要的人员编制,保障人大工作正常开展。坚持科学配备人大干部,做到人大常委会领导班子成员与党政领导班子成员年龄、资历、学历、考察标准一个样,并推进相互交流。建立健全人大机关干部科学提拔使用和考核考察机制,完善人大机关干部教育、培养、锻炼、交流机制,激励人大机关干部安心民主法制建设。同时,要探索建立人大工作财政保障机制,不断改善人大机关工作条件,增强人大工作活力。
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