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浅谈如何发挥地方人大监督职能
2011-11-7 11:19:59
      科学发展观是新时期指导我国发展的科学世界观和方法论,也是新时期指导人大工作的根本方针。树立和落实科学发展观,不仅是对各级党委和政府的明确要求,也是做好地方人大工作的重要指导思想。地方人大及其常委会怎样落实科学发展观,不断创新,进一步强化人大监督职能,使人大工作能更好地适应新时期发展的要求,就这些问题,笔者进行了一些初步的思考。
      目前地方人大监督工作存在的主要问题
      长期以来,各级人大在行使监督职能方面做了大量的工作,取得了较好效果。但是,人大监督的力度的实效离宪法和法律的要求和人民群众的期望还有一定差距,存在一些迫切需要解决的问题。
      监督意识还不强烈。人大实施监督的实质和最终目的,就是要督促政府及其部门依法规范各种行政与执法行为,做到依法办事,促进工作。就是要本着支持促进地方经济建设与事业发展的原则,寓监督于支持服务之中,但作为监督者,一部分同志认为“监督”就是“挑毛病”、“与人过不去”,于是在开展监督时,理不直、气不壮,畏首畏尾,明哲保身,不求有功 ,但求无过。因而在监督中,或虎头蛇尾、浅尝辄止,或“蜻蜓点水”,认为提出监督意见后就万事大吉,不需督办深究。 
      监督程序还不规范。人大常委会听取和审议“一府两院”专项工作报告,在实践中存在程序不规范问题,例如:对确定听取和审议专项工作报告的提议主体和提议程序,缺乏明确的规定;对专项工作报告听取的比较多,但审议的比较少,作出决议就更少;人大常委会组成人员对要听取的报告涉及的领域和问题,肯定成绩的多,不同意见交锋的少;人大常委会大多数组成人员对专项工作报告不满意怎么办,规定得也不清楚,等等。这样就使人大监督工作有时流于形式,也在一定程度上损害了人大及其常委会应有的权威。另一方面,程序上的时间要素没有保证。有些地方人大常委会规定,“一府两院”的有关工作报告必须于人大常委会会议召开的半个月或一星期前报送人大常委会,以便于人大常委会组成人员熟悉情况或开展调研,但由于这一规定缺乏法律权威性,实践中大多没有得到严格执行,人大常委会组成人员有时甚至是到了会场才看到报告,审议质量和效果欠佳。 
      监督形式还不丰富。在现有的监督方式中,地方人大运用频率较高的是听取审议“一府两院”工作报告、执法检查、视察和调查、工作评议或听取和审议履职报告、受理人民群众的申诉控告和检举等,这些工作占到了人大日常工作主要部分,而法律规定的如询问、特定问题调查、质询、罢免和撤职等刚性监督手段却很少运用。 
      加强人大监督职能的几点思考
      要从根本上扭转监督不力的现状有赖于监督制度的创新,而监督制度的创新不是随心所欲的,必须具备三个基本要素,即权力法治、程序正当、体制协调。这样,人大监督工作既能从整体上、根本上得到加强,又能符合中国国情、符合人民代表大会制度的发展方向,摆脱监督工作中“头痛医头、脚痛医脚”的现象。
      加强人大自身运行监督机制
      强化责任制。人大常委责任制应包括人大常委所拥有的职权及其行使的具体规定,人大常委未履行好职责而应负的具体责任。由于人大常委会实行集体负责制,这就使得部分责任意识不强,履职热情不高,未尽到应有的职责的委员,难以实行责任制,导致人大常委会作为常设机构对“一府两院”的监督弱化。因此,必须创新制度,建立和强化人大常委的责任制。
      强化人大监督五项原则。强化人大常委会监督权要坚持以下五个基本原则:一是依法办事原则。监督的主体、内容、程序,监督的各个环节,都要严格符合法律的规定,是否监督和如何监督必须以法律为准绳。二是坚持党的领导原则。人大是党领导下的国家权力机关,人大的监督工作应该围绕党的中心工作来开展,监督工作的重点和难点问题要及时向党委请示和汇报,主动征求意见,争取党委的重视和支持。三是抓大事的原则。监督工作要从大局出发,抓住重点,不能事无巨细。坚持重大原则问题,该管就管。当前要加强对法律法规贯彻执行情况监督,加强对全局的重大经济事项的监督,加强对人民群众关心的“热点”、“难点”问题进行监督。四是集体行权原则。各级人大常委会按照民主集中制的原则,集体行使监督职权。人大代表个人有批评权、建议权,但行使监督职权必须是人大及其常委会。五是公开、透明原则。各级人民代表大会常务委员会行使监督职权的情况,必须按照《监督法》的要求,向本级人大代表通报和向社会公开。使人大的工作置于人民群众的监督之下。
      改进人大监督工作方式
      把对“人”的监督与对“事”的监督有机结合起来。听取和审议专项工作报告,可以紧紧围绕关系改革发展稳定大局和群众切身利益、社会普遍关注的重大问题进行专题监督,深入监督,反复监督,一抓到底,抓出成效。而且,听取和审议专项工作报告,可以把有关主管领导干部的工作业绩和存在的问题寓于其中,将常委会组成人员的评议意见转送组织部门,作为组织部门评价、使用干部的参考依据。实际上对干部也是一种监督,并有助于党委及其组织部门对干部的考察。这样,就把对“人”的监督与对“事”的监督有机结合起来,使人大监督渠道不断拓宽,更好地发挥人大监督的职能作用。
      实践质询、询问、特定问题调查、撤职案等监督方式。人大常委会,一定要从尊重宪法和法律,从对人民负责的高度来认识行使监督权的重要意义,大胆运用这些刚性的监督手段,提高国家权力机关监督的权威和实效。同时,应在实践中认真总结经验,积极探索实施这些监督手段的规范化运作程序,使之操作起来有章可循。 
      找准监督重点,协调与发挥各类监督方式。人大不仅要敢于监督还要善于监督。善于监督就是要讲究监督方法,注重监督实效,关键是找准监督重点,协调与发挥各类监督方式的作用。我国法律设置了多种监督方式渠道,如公、检、法三机关之间相互制约和监督,检察机关的专门法律监督,审判机关的内部监督如再审制度等等。这些监督方式和渠道与人大的监督共同构成了有中国特色的法律监督体系,它们之间有明确的分工和职责范围。人大应该保证这些监督渠道的畅通和发挥应有的作用。如果人大事无巨细,面面俱到就无异于剥夺和限制其它监督主体作用的发挥,也造成国家公共资源的浪费,同时人大监督如果陷入了一些具体的事务性的纠缠中没有超脱性,也必然降低人大监督的权威性,因此必须找准和突出监督重点。
加强人大监督队伍建设
      “权威来自作为”,做好新形势下的人大监督工作,必须努力加强人大监督队伍的自身建设,提高整体素质和监督工作水平。
增强职责意识。目前,作为监督主体的人大常委会组成人员,年龄普遍偏大,有的认为到了人大就是到了“二线”,存有松懈思想,缺乏开拓创新意识。有的思想上有顾虑,存在“监督多了怕越权,监督少了怕失职”的畏难情绪和消极心理。这些都制约了人大监督权的正常行使。因此,常委会组成人员要切实加强政治理论、法律法规和监督业务技能学习,苦练内功,努力提高自身素质,增强工作责任心,做到既敢于监督,又善于监督,积极有力地行使好监督职权。 
      加强组织制度建设。组织制度建设是人大行使好监督职权的基础性工作。一方面,要以换届选举为契机,进一步优化常委会组成人员年龄、知识、能力结构,提高人大工作的连续性、稳定性和工作质量。另一方面,要加大人大与党委、政府干部双向交流的力度,疏通“出口”,严把“入口”,逐步改善人大办事机构干部构成,使人大机关充满生机和活力。同时,要加强制度建设,不断完善监督工作制度,使人大监督更加程序化、规范化、科学化。 
      营造良好的监督氛围。人大重大监督事项要向党委汇报,争取同级党委的领导和支持,这是做好监督工作的关键;提高监督艺术,注意策略方法,及时沟通信息,使“一府两院”正确理解和配合,是做好监督工作的重要条件;坚持群众路线,提高监督的透明度,取得人民群众的拥护和支持,是做好监督工作的社会基础;广泛深入地开展人民代表大会制度和监督工作宣传,增强全社会的人大监督意识和民主法制意识,是做好监督工作的有效手段。做好这些工作,在全社会形成有利于人大开展工作、履行监督职能的良好氛围,把人大监督与党的监督、群众监督、舆论监督有机地结合起来,才能形成强大的监督合力,发挥最佳监督效力。
      关于专题询问的几点探讨 
      自从全国人大开展专题询问以来,专题询问在地方各级人大普遍开展起来。对基层人大来说,在进行专题询问具体操作的时候,还有很多环节值得商榷,很多方面值得思考,很多经验值得总结。从基层人大开展专题询问的实践来看,开展专题询问要把握好几个方面:
      问答的人员
      基层人大开展专题询问,都是在常委会会议上。在具体实践时,参加会议的人员包括出席的常委会组成人员、列席代表,还有受邀请的旁听公民。根据监督法的规定,询问是在常委会会议审议议案或有关报告时,常委会组成人员提出询问理所当然。根据代表法的规定,列席代表也有询问的权力,而旁听公民是否可以进行询问法律没有明确规定,这也是值得探讨的地方。从法律规定来看,询问人员应该明确是指常委会组成人员和列席代表,旁听公民没有询问的权力。回答询问的人,法律规定是政府及有关部门、法检两院的负责人或者负责人员,可以理解为“一府两院”及有关部门的主要负责人、分管负责人,甚至也可以包括有关处室人员。
      询问的问题
      询问是在审议议案和有关报告时开展的,因此询问的问题应该和议案、报告相关联,而且是针对议案、报告中不清楚、不明白的地方进行询问。一个很关键的问题是,询问的问题应该是在地方一级国家机关及其部门职权范围以内,不要出现宏观政策性问题,比如询问物价,有些物价问题涉及市场经济和国家宏观政策,超出地方一级政府行政权限。针对政府部门进行询问,更应该考虑到部门的职能权限,很多体制、机制性问题,更不是部门自身所能解决的。因此基层人大开展询问前,最好能够提前让代表了解政府及部门的有关职权范围,避免出现询问的问题超出地方国家机关职能权限,导致看似和议案、报告相关,实际上泛泛而谈、空空议论而不解决实际问题的情况发生,从而影响询问的效果。
      环节的对接
      专题询问作为监督法明确加以规定的一种监督方式,是审议过程中一个不可及缺少的部分,实践中最好不要把询问当作审议的一个附加,甚至可有可无的环节,在审议中简单地问问几个问题,就草草收场。开展专题询问,具体操作应该有专门的程序,安排专门的时间。询问是审议的一项内容和补充,询问的环节应该安排在“一府两院”汇报议案或报告结束后,常委会相关工作委员会作调研报告前,之所以这样安排,主要是避免给代表有“先定调子再询问”的感觉,应该先询问,后总结,要把询问的内容充分反映到审议意见中。常委会会议结束后形成的审议意见书,也要包括询问的内容,询问不仅是简单的问答,也包含有代表的意见和建议,这样的审议意见书才能全面客观地反映常委会组成人员和代表的真实意见。
      具体的操作
      基层人大常委会会议由于时间关系,会期不长只有半天,因此有专题询问的常委会会议议题不要安排太多,以两个议题较为合适,给专题询问留有足够的时间。专题询问可以分组、联组的方式,也可以集中询问。在常委会会议可以召开多天的情况下,可以采取分组、联组询问。基层人大常委会会议,往往只开半天,以集中询问为好。开展专题询问因为事先不知道问什么、答的怎么样,可能出现连续追问、要求会后书面答复等意想不到的情况,对会议的主持人也提出了很高的要求。主持人要根据会议的议程安排,准确把握询问代表、提出问题的数量,控制好进度节奏,既要给每位代表以均等的询问机会,同时也应该对每个问题有适当的时间控制,应该做到问准问题,问出效果,同时能够放的出、收得回,使专题询问能够在法律的框架内有序运作,从而发挥出询问这一监督方式应有的作用。
      创新地方人大司法监督方式 
      人大对司法机关实施监督的目的在于保障宪法和法律的遵守和执行,确保司法机关严格执法,公正司法。要保证人大司法监督的质量,保证司法监督工作的规范化,就必须以制度为依托,把多种监督形式有机结合起来。一是建立和加强与司法机关的经常性工作联系机制。人大加强与司法机关的联系,是一项长期性、经常性的工作。要及时有效地加强对司法机关的监督,就必须建立和加强与司法机关的经常性工作联系机制。同时,要善于从司法机关上报的动态信息及内部刊物等材料中及时了解和掌握司法机关的工作动态和基本情况,为更好地实施监督奠定良好的基础。二是完善执法检查工作制度。要制订人大常委会执法检查计划,对司法机关的执法活动和法律实施情况进行经常性检查。针对执法检查中发现的问题,及时督促有关部门整改落实。三是促进司法机关建立健全执法责任制和错案责任追究制度。要依靠法律和制度来规范干警的执法行为,防止和减少错案的发生。一旦发生错案,就要坚决依法纠正;哪个部门对错案故意不纠或者久拖不纠,就追究哪个部门有关人员的责任,并对造成错案的责任人区别情况予以追究。
      在综合运用监督法规定的监督方式的同时,还要积极探索人大司法监督的新途径、新方法。如集体调阅案卷,基本做法是:由人大常委会组织部分市人大常委会组成人员和市人大代表组成阅卷小组,对司法机关已经办结生效的部分案件和人民群众反映强烈的案件集体调阅案卷。主要是为了通过对案卷的查阅,了解和发现司法机关办案过程中存在的一些具有倾向性、典型性和普遍性的问题,从中总结经验,促进司法机关规范程序,完善制度,进而促进严格执法、公正司法。集体调阅案卷工作为进一步创新人大司法监督工作找到了切入点,它是创新司法监督工作方式的一种尝试,是更好地贯彻落实监督法的一次具体实践。其目的是通过对某一阶段某一类型案件进行一次集体监督,找出司法工作中存在的普遍性和共性问题,并从机制和制度层面上去解决问题,进而督促司法机关完善内部监督制度,解决共性问题,促进司法公正。
      关于集体调阅案卷工作,笔者建议应把握好以下三个环节:首先,明确调阅案卷的目的和原则。主要是通过调阅案卷,在发现案件本身问题的同时,找出司法机关办案过程中存在的一些问题,从而督促司法机关进行深层次分析思考,从源头抓起,建立健全内部规章制度,加强司法队伍建设,提高办案质量和水平。在工作中,要坚持依法办事原则,尊重客观事实,注意运用询问和质询等刚性监督手段,正确适用法律规定,客观公正、有理有据地剖析问题。其次,严密工作程序。集体调阅案卷作为司法监督工作的一种新的形式,涉及面广,专业性强,工作量大,必须以法律程序加以规范。活动主体应限定为人大常委会组成人员和人大代表,可以聘请资深律师和公、检、法部门中工作经验丰富的工作人员为顾问;方式方法上应以集体共同阅卷为主;程序步骤上,坚持科学抽选案卷、共同阅卷、集体讨论、形成共识、书面反馈等规范做法。再次,抓好整改落实。对于集体调阅案卷发现的问题,人大常委会要坚持集中反馈,全程跟踪监督,督促司法机关针对存在的问题进行整改,进一步完善内部长效监督机制和各项规章制度,不断加强队伍建设,提高办案质量和水平。
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