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重大事项决定权不应被“重大”架空
2011-11-18 20:54:38
  地方人大及其常委会的职权,主要有四项:立法权、监督权、选举任免权、重大事项决定权。在这四项职权中,决定权居于重要地位。可以说,决定权是人大最基本、最重要、最能体现国家机关权力机关性质的权力。从本质上来讲,立法权、任免权也是一种决定权。但从目前情况看来,前三项权利的行使,法律都有详细的可操作性规定,从而在实践中得到了较好的运用。唯独重大事项决定权,法律规定比较笼统,在实践中该项职权落实得远远不到位,讨论决定重大事项成了人大最薄弱的工作。规定重大事项决定权的主要法律见于《宪法》和《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》。但对于什么是“重大事项”,却都只划定了一个大概的范围。从立法层面来讲,这样的笼统划定本来无可厚非,因为何为“重大”本来就难以界定,时间地点不同,同类乃至同样的事情其“重大性”可能截然不同。但在具体实践中,这样的笼统划定使地方人大常委会实施重大事项决定权困难重重。
  曾经听过一个笑话,说的是某惧内男子在朋友面前吹牛:“我们家的大事都由我决定,小事都由我妻子决定。”朋友问:“那你结婚这么多年来曾经决定过哪些大事呢?”某男只好讪讪地说:“我们家这些年没发生过大事。”这笑话虽然通俗,但却颇为惟妙惟肖地体现出地方人大在行使重大事项决定权时的尴尬。不少地方人大能否行使这一重大事项决定权,不取决于地方人大本身,而是取决于地方政府,地方政府若是尊重人大这一权利,就会主动将其认为重大的事项提交人大决定,而少数地方政府却反其道而行之,要么干脆没有“重大”事项发生,要么避重就轻,将不重大的事项当作重大事项提交人大决定,凡此种种,都使人大的重大事项决定权被“重大”二字架空了。
  如何避免重大事项决定权被“重大”二字架空?部分地方人大常委会对此进行了有益的探索,同时很多法学专家学者也对此进行了深入的研究,但着力点不外乎两点:一是期望法律规定再详细具体点,最好能罗列出大部分的重大事项;比如《广州市人民代表大会常务委员会讨论决定重大事项办法》修订版中详细地罗列了十五项“重大事项”,除上位法规定的原则性“重大事项”外,又增加了“市本级财政决算”,“市本级预算超收收入安排使用情况”,“区、县级市行政区划的调整和行政区域名称变更”,“市人民政府工作部门的设立、增加、减少或者合并”,“城市控制性详细规划和历史文化区保护规划的编制”,“市人民政府履行国有资产出资人职责和国有资产监督管理的情况”,“市人民政府推进依法行政的情况”等较为具体的“重大事项”。这种将重大事项一项项列举出来的方式,相比仅有原则性规定是一种进步,被罗列出来的“重大事项”可操作性更强,但缺点在于一方面可能有“漏网之鱼”,另一方面也做不到“与时俱进”。因为时代在不断发展变化,立法应当具有一定的前瞻性,这样才能避免法律法规的频繁废改立。而罗列式立法却注定是滞后于时代发展的,因为即使有高明的立法专家能把此一时的所有重大事项都罗列进来,也无法预知今后(哪怕是一两年之后)可能发生的重大事项。二是期望地方政府能提高认识,更为自觉地尊重人大的这一权利,主动接受人大监督。但是这种没有制度保障的期望很多时候是会落空的。任何一种权力的有效行使,必然是对另一种权力的限制。一些人特别是少数领导干部个人意志膨胀,不愿意、更不支持人大行使重大事项决定权,甚至暗箱操作,给人大依法行使职权增加现实难度。而且重大事项决定权归根结底也是广义上的人大监督权的一种,监督者能否实施监督要取决于被监督者的意愿,这就完全丧失了人大实施监督的主动性。
  笔者以为,实施重大事项决定权的难点主要集中于如何界定“重大事项”,既然从实体法上来界定“重大事项”有很大的困难,那么不妨从程序法的角度来界定“重大事项”。如何从程序角度界定“重大事项”?笔者设想可以借鉴联合国安理会的议事规则。根据《联合国宪章》规定,联合国安理会在维护国际和平及安全方面负有主要责任。安理会的议事规则按顺序如下:1、首先是表决程序问题,(即“讨论某项议题是否能进入后面的议论”):此项须由15个理事国(含5个常任)中至少9个理事国赞成票决定,方可进入接下来的实质性讨论;2、接下来就是实质性讨论程序(即5个常任+上面投票赞成的几个非常任理事国,一起进入本议题):5个常任理事国必须投票一致才能生效,其它的非常任理事国投票则只要获得多数就可以通过了。比如是否应对某国采取维和行动,安理会第一步要决定此事属于程序性(不重要)还是实体性(重要),也即调查任何国际争端或可能引起国际摩擦或争端的任何情况,确定该国的形势是否足以危及国际和平与安全,如果断定此事为实质性,即属于威胁和平、破坏和平或侵略的行动,再进入第二步讨论如何采取维和行动,安理会有权决定对国际争端进行调查和调停,也可以采取武器禁运、经济制裁等强制性措施,还可以派遣联合国维和部队,以协助缓和某一地区的紧张局势。
  人大行使“重大事项决定权”也不妨仿效安理会议事规则,可以分五步走。
  第一步:知情权。知情权要求政府及时向人大及其常委会报告与人民群众利益相关的事项。这个“报告”形式可以多样,范围也可以设定得宽一些,不局限于“重大事项”。
  第二步:“准重大事项”的提出。这个“准重大事项”指的是拟提交人大常委会决定是否属于“重大事项”的事项。首先应确定的是:哪些主体可以提出“准重大事项”?目前在实践中基本都是由政府主动提出。笔者认为“准重大事项”的提出主体可以宽泛一些,一是党委可以提出建议。二是“一府两院”可以主动报请。三是人大也可以主动提出,可规定一定数量的人大代表或一定数量的人大常委会委员联名,以及一个以上代表团可以提出“准重大事项”。
  第三步:决定该事项是否属于“重大事项”。法律有明文规定属于“重大事项”范畴,以及党委建议、“一府两院”主动报请的“准重大事项”可不经该环节,直接进入第四步,由人大直接行使重大事项决定权。而对由一定数量的人大代表或常委会委员联名或代表团书面提出报告,要求人大对其行使重大事项决定权的事项,则由人大常委会全体投票表决该事项是否属于重大事项,可规定过半数或三分之二多数通过即列为重大事项。
  第四步:对确定为“重大事项”的,行使决定权。
  第五步:实施重大事项决定权的保障。一是对于应当报请人大常委会讨论、决定的重大事项,政府不报告或越权决定,人大常委会可撤销政府相关决定。二是对于相关责任人员,属于人大常委会决定任命、任命的,人大常委会可以建议有关机关追究其责任,情节严重的依法提出撤职案。
  此外,部分专家建议“重大事项”的提出可以以议案的形式,笔者认为不应当将提出“重大事项”与提出议案混为一谈。议案的三要素包括案由、案据和可实施的具体方案。如果把“重大事项”当成议案来提出,那么就必须对“重大事项”的实施提出可操作的具体方案。比如某地是否兴建拦河大坝,如果作为重大事项提出,只需提出建或不建的理由,而作为议案提出还需制定具体实施方案,人大代表及人大常委通常并不具备这样的实力。此外,议案的提出有法定时间要求,且都要在大会期间处理完毕。而重大事项是任何时期都可能发生的,很多事项需要尽快作出决定,不论在大会还是闭会期间都能提出并作出决定。所以提出“重大事项”不应该与提出“议案”等同,这样才能强化重大事项决定权这种监督方式所具有的启动程序简单、立法成本低、见效快、灵活性强的特点,从而克服代表视察、代表评议、执法检查、代表议案等传统监督方式需要人多、时间长、查找问题难、解决问题被动的缺点,既能根据形势的变化和社会需要就某一具体事项作出决定,也能就某一时期的同类事项作出较为原则的决定。以上设想虽然还有待从细节上完善,但不失为使“重大事项决定权”落到实处的一条可行途径,其好处如下:一是可以充分体现人大行使重大事项决定权的主动性。即使部分地方政府领导想规避人大监督,不将重大事项提交人大决定,那么人大代表或常委会成员可以主动提出书面报告,将该事项提交人大决定,避免人大重大事项决定权被“架空”。二是同时也可以防止人大过分干预政府工作。是否列为“重大事项”必须由人大常委会集体决定,而不是由某个领导某个人来决定,防止出现“非重大事项”也要提交人大决定的情况。使人大对政府工作的监督与支持有机结合,达到平衡。三是可以实现“重大事项决定权”的与时俱进。前文已述,由于“重大事项”是动态的、发展的,想通过法律明文规定罗列所有“重大事项”是不现实的。而通过上述的三步形式,则有利于各地方人大因地制宜地决定一切重大事项,使重大事项决定权真正得到充分行使。
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